发挥基层司法行政职能作用
为建设社会主义新农村服务
民主法治是构建和谐社会的基石，是建设社会主义新农村的前提和保障。司法行政机关作为国家对司法工作的管理机关，担负着为全社会提供司法保障和法治服务的重要职能，司法行政归根结底就是要实现依法治国，维护社会和谐稳定。当前，加快社会主义现代化进程，改变城乡二元结构，推进社会主义新农村建设，已经成为不可阻挡的历史潮流。如何发挥好司法行政职能作用，为社会主义新农村建设服好务，成为摆在基层司法行政机关面前的一道重要课题。
一、司法行政的职能重心是提供法治服务
司法行政通常是指与司法有关的，以司法管理活动为内容，以司法保障和法治服务为主旨，为司法活动的正常运行提供保障和支持，为政府和社会提供法治服务的活动。提供司法保障是司法行政的基本职能。司法行政存在的基本价值就是为司法活动正常进行提供各种法律和技术保障，包括裁判执行、律师公证、司法鉴定、司法考试等诸多方面的保障；提供法治服务是司法行政的职能重心。法治服务是广义的，不局限于律师、公证和法律援助,而是涵盖法制宣传教育、律师、公证、法律援助、人民调解、基层法律服务等，社会自治组织的民间法律活动也属于本文所指的法治服务的范畴。
司法行政是社会文明发展到一定阶段的产物，随着社会法治化程度的提升和司法功能的拓展，个人、企业、社会、政府均面临日益增加的法律事务。司法行政从起初主要为司法审判提供司法保障，已经发展成为以提供各类法治服务为内容的法律制度，即主要负责向政府和社会提供必要的法律帮助和法律支持的服务制度。特别是基层司法行政机关在管理指导社会法律服务和参与基层政府依法决策中，发挥着越来越重要的作用。基层司法行政机关管理指导社会法治服务,既有利于保障公民、企业和社会组织及时获得法律保障，维护公民、企业和社会组织的正当利益，又可以实现对社会基层政权的法律调控,从而在根本上提高社会管理的法治化水平。
二、社会主义新农村建设中存在的法治阻滞
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务。从新农村建设的目标和要求来看，“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”都需要法治来支持和依托。近年来，虽然新农村法治建设取得了较大成效，但与建设社会主义新农村的要求和预期相比，还有一定差距，存在一定的法治阻滞因素。
（一） 市场发育超前，农村经济发展存在法治阻滞
目前，我国农村处于从传统的自然经济向社会主义市场经济转变阶段。这一阶段的突出特点是生产力发展过快，生产关系调整缺乏过渡，市场经济发育超出农民学习和承受能力，农民普遍对市场经济产生的新事物缺乏理解和应对能力。具体来说主要是指缺乏对农村新经济组织、农村新社会组织运营规则的掌握以及对农村新经济活动的依法参与能力。
新经济组织是指各类非公有制经济组织，本文主要指的是新农村建设中出现的农民专业合作社、农业产业协会、农业互助协会等；新社会组织是指民间性社会组织，在农村主要是农民互助组织、农村经济服务组织、农村活动团队等。农村新经济组织、农村新社会组织的形成是农业产业化发展的必然结果，但是我国的农业产业化进程是自上而下由政府主导和推动的，这种经济发展模式缺乏扎实的基层土壤，“两新”组织的出现不仅给农民带来认知上的困难，也给司法行政机关带来管理上的难题。从法治的角度看，这些“两新”组织有的具有法人资格，属于企业法人或者社团法人，有独立财产可以独立承担民事责任，有的没有法人资格，只能按照个人合伙的规定由成员承担民事责任。部分“两新”组织是否具备民事主体资格还没有法律依据，形式上缺乏组织章程的约束，抵御风险能力低，组织稳定性较差，一旦遭遇经济危机、农产品过剩等市场风险或者旱灾、水灾、虫灾、禽流感等农业风险，这些“两新”组织将迅速发生变化甚至解体，留下大量的社会矛盾纠纷，给和谐稳定带来安全隐患。
新经济活动是相对于农村传统的自然经济而言。以金州为例，近几年按照区委、区政府提出的“金州模式”新农村新城区建设的要求，农村新经济活动呈现百花齐放的新格局，农村经济发展呈现突飞猛进的新态势。“金州模式”指的是“三产融合、三化联动、三优转换”，包括产业结构调整，城市国际化、新型工业化、农业现代化共同发展，区位优势、产业优势、资本优势的相互转换。在“金州模式”新农村建设过程中，农村经济活动迅速与市场经济接轨，出现了许多“新”经济活动，如注册地理商标品牌，加盟企业供应商，第三方物流，土地经营权流转等。这些新经济活动较传统经济活动更加复杂，包含的法律要素更加丰富和专业化，以农村现阶段仍习惯于口头约定为签订合同的落后传统来看，农民很难适应新经济活动的要求，大量新经济活动的背后是不正规的操作流程和严重的法律安全隐患。
（二） 法律文化缺失，乡风文明存在法治阻滞。
乡风文明建设属于社会主义精神文明建设范畴，社会主义精神文明的成果表现为文化知识的发达和人们思想道德水平的提高。社会主义精神文明首先必须是法治文明，这是由于“法律是最低限度的道德”所决定的。然而，不同于现代法治社会对法律审判权威的信仰，乡村普法所采用的自上而下的福利引导型模式，还不能在农村形成法律传统。部分农民仍视法律为外物，片面性的接受法律，对法律“爱恨”交加，甚至出现“利我即善法，损我则恶法”的抵触现象。农民对于法治社会要求的权利本位、法律至上、公平自愿等理念普遍缺乏信赖和认同感，反之“权大于法”，“钱大于法”仍是不少农民心中的图腾，以致大量的制定法在农村被“宗族法”、“土政策”所规避，众多纠纷游离于司法系统之外。
（三）民主观念落后，村民自治存在法治阻滞
党在十五大报告中将依法治国确立为党领导人民治理国家的战略思想。地方各级组织按照中央精神，纷纷在本地区内开展依法治国的综合实践，在省、市、区分别成立了不同层次的依法治省、依法治市、依法治区领导小组，领导小组办公室设在作为司法行政机关的司法局，承担起在社会范围内协调依法治理的重要责任。但是，按照《村委会组织法》的规定，村级政权为民间自治组织，处于“自治”状态，各级职能部门只能管理到乡镇，对村级基层政权建设只能采取引导模式，即由司法行政机关组织人力、物力开展普法工作，引导村民依据法律来规范自己的生产生活。《村民委员会组织法》是我国农村法治和村民自治的依据，对村民委员会的民主管理、民主选举、民主决策、依法治村提供了保障。但从目前农村现状来看，一是村组法本身的不完善，导致许多农村“自治”的现实问题无法可依，比如村委会同党组织的关系、与乡镇基层政府等政权组织的关系，都缺少法律的明文规定；二是村组法的部分制度规定与农村现状脱节，并没有在农村得到认可和执行，一些乡镇政府、党组织往往无视村民自治的要求，进行权利干涉，村委会议事决策民主程度仍不高，对村干部没有约束力，使村民自治流于形式，成为村干部说了算的形式民主。特别是许多经济条件不好的地区，贫困的村民面对利益的诱惑，不得不低下头，村民自治下的民主被贿选、家族控选所左右。
（四）城乡二元分化，发展环境存在法治阻滞 城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。城乡二元经济和新农村建设有着内在逻辑上的同一性，改变城乡二元经济是新农村建设的保障，新农村建设是改变城乡二元经济的方法。依法治国基本国策下的经济结构调整，必须通过法治的方式来进行，所以改变城乡二元经济的关键是法律制度革新。首先是消除城乡之间在居住、就业、社保、文化、卫生、税收等方面不平等和二元化的政策制度；进一步深化户籍改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移；逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业制度；加快城镇化建设，推行城乡一体化的社会保障制度，加快农村最低生活保障制度的建设；完善征地程序，改革农地征用制度；增加国家对农村教育、文化、卫生等公共事业支出等。制度革新不仅要有助于实现城乡经济上的融合，还要符合新农村建设的合法性的要求，为新农村建设提供可靠和持久的制度保障。
三、基层司法行政为社会主义新农村服务的路径
(一)基层司法行政为巩固新农村基层政权服务
农村基层政权是国家政权的基础，以村民自治为主旨的村民委员会制度，是我国当前村级基层政权的核心。司法行政机关作为依法治理的协调机关及法治保障和服务机关，应该发挥好职能作用，紧密联系村民委员会，推进依法治村，巩固农村基层政权。一是法律宣传要注意与农村经济、政治和文化等条件并行，主动的到农村了解村规民约，有针对性的引入特定的法律制度来弱化农村落后的民间规范。要着重加强对村民自治制度的普法宣传，特别是在村委会选举前期对村民进行民主法治教育，培养农民现代法律意识，使得国家法律同农村习惯得到有机结合；二是加强对农民和农村干部民主意识的培养，提高农村干部民本意识、服务意识、民主管理意识，加强对农民权利意识的培养，增强农民主人翁意识和依法参与农村政治、经济、社会事务的水平和能力；三是组织协助其他部门共同开展农村依法治理活动，促进农村各项事业稳步走上规范化、法治化轨道。主动对村民自治章程和村级事务管理制度提供法律支持，在解决农村矛盾纠纷争议问题时，要扩大个案的教育意义，使农民切身感受到依法治村实际效果。
（二）基层司法行政为新农村民主法治建设服务
党的十六届三中全会指出，和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会的基石是民主法治，因为民主法治是社会安定有序的法律保障，是社会和谐发展的制度支持，是协调社会利益关系和矛盾的理论依据，是人与人诚信友爱的道德基础，是激发社会创新活力所需要的宽松氛围。基层司法行政机关要发挥法治服务职能，为新农村法治建设服务。首先，司法行政的根本目标是贯彻实践依法治国。基层司法行政机关是实现基层民主法治，依法治理的协调和领导机关，基层司法行政工作的内容本身就是提供法治服务，维护新农村和谐稳定和法治建设的顺利进行，其次，司法行政工作的关键是依法行政、执法为民。司法行政兼容了司法和行政这两类属性，兼具司法保障和法律服务两种职能。司法行政机关坚持依法行政、执法为民有利于充分体现民主精神，实现民主法治，有利于保障社会秩序的公平公正，有利于正确处理社会矛盾，有利于提高效率，加快服务职能转变，有利于实现司法行政机关自身的廉政建设，最后，司法行政工作成果惠及人民的具体表现是提供优质的法治服务。司法行政的工作成果，主要体现在社会法治服务水平上。社会法治服务不仅仅指法律援助、律师、公证、人民调解等法律业务服务，还包括法律知识在全社会的掌握水平以及法律思维在全社会的形成程度。徒法不足以自行，只有通过广泛的法治服务，使法律内在的精神价值在人们心中形成高度认同，才能实现普遍的民主法治。
（三）基层司法行政为“两新”组织和新经济活动服务
司法行政机关作为政府的法治服务部门，要发挥自身优势，为农村“两新”组织和新经济活动服务。一是发挥队伍优势，司法行政机关有着一支专业的法律服务队伍。司法行政机关是公证处、律师事务所、法律服务所、人民调解组织、法律援助中心等多支法律服务队伍的管理机关，担负着面向全社会提供法治服务的重要责任。扎实的专业法律服务队伍让我们有能力为“两新”组织提供专业的法律服务和业务咨询，促使“两新”组织在民商事交易中的行为规范化、合法化；二是发挥职能优势，司法行政职能重心是提供法治服务。为“两新”组织和新经济活动提供法治服务是司法行政机关的本职工作，司法行政机关的各个职能部门要充分发挥自身作用，律师公证要深入基层，走进农村，帮助农村“两新”组织合法经营、依法维权；人民调解要耐心细致，帮助当事人知法明理，尽量促使新经济活动的完成；法律宣传要落实到位，有针对性的对农民普法教育，使其能分清哪些经济活动是法律所允许的，哪些是法律所禁止的，既要维护法律的权威性和政策的严肃性，又要照顾新经济活动的创造性和经营自主性；三是发挥经验优势。司法行政机关多年来在开展法治服务过程中积累了宝贵的经验财富，虽然农村“两新”组织和新经济活动对于司法行政机关来说也是新任务、新挑战，但依法治国、依法行政是司法行政机关不变的指引。在党中央的正确领导下，以过去的经验为基础，肯钻研，勤思考，就一定能解决好新问题。
（四）基层司法行政为新农村建设创造发展环境
新农村建设需要和谐稳定的发展环境。基层司法行政机关要发挥人民调解维护社会和谐的作用。金州区的基层人民调解组织已经形成了完善的四级调解网络，这些遍布全区的基层调解人员能够及时的掌握和了解社会基层矛盾，各级人民调解组织要继续通过专项调解、超前预防、积极化解社会矛盾纠纷，认真调处社会热点、难点问题，努力将矛盾纠纷化解在萌芽状态；基层司法行政机关要做好农村安置帮教工作。解决好刑释解教人员回归农村后的安置问题，对符合标准的农村刑释解教人员分配责任田，对部分“三无”人员过渡期间进行职业技能培训，帮助其融入社会，建立农村刑释解教人员回归安置基金，用以解决部分年老体弱、残疾等无生活能力的刑释解教人员的基本生活问题。
新农村建设需要以人为本的发展环境。司法行政部门要加强对农民的法制宣传教育，要继续稳步推进地方、行业、基层依法治理“三大工程”，重点抓好农村、社区普法依法治理工作，继续组织农民工参加法律培训，为农户培养“法律明白人”；要不断加强法律援助向农村倾斜的力度，扩大基层非诉讼法律援助范围，对农民工、残疾人、农村留守儿童等特殊群体的要特别关注，把维护农民权益的工作延伸到各个角落，积极主动为社会特殊群体提供法律帮助，维护合法权益。
党的十七届三中全会指出，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。基层司法行政工作要紧跟新农村改革发展的步伐，适应新农村建设的要求，注重基层司法行政服务新农村案例的积累，不断加强基层司法行政服务新农村建设的经验总结，逐渐形成适合为新农村建设提供法治服务的工作方法、工作程序和工作原则，迅速掌握新形势下农村司法行政工作的规律性，继续发挥好职能作用，为社会主义新农村建设营造一个持续稳定的发展环境。 （大连司法行政） |